“十二五”期间，农业人口大省河南将在城镇化上寻求突破。

　　11月2日，河南省政府公布了《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（以下称“指导意见”）。河南省确立的目标是：2015年全省城镇化率达到48%，接近中部地区平均水平。

　　目前，河南省正在积极争取将中原经济区上升为国家战略，工业化、城镇化和农业现代化“三化”发展成为最重要内容之一。城镇化则被看作是实现三化协调的突破口。

　　河南省委书记卢展工在近期一次调研中再次强调，“以新型城镇化带动‘三化’协调发展。”

　　中心城市带动战略

　　未来三年，河南将全省城镇化率年均增长水平定为1.7个百分点以上，到2015年全省城镇化率达到48%，接近中部地区的平均水平。

　　截至2009年年底，河南省城镇化率达到37.7%。城镇化整体发展水平仍比全国平均水平低8.9个百分点。

　　河南省将布局建设“向心布局、集群发展、两规(城镇体系规划和村镇规划)衔接、五个层次”的现代城镇体系。

　　按照指导意见的要求，河南省的城镇化进程将实施中心城市带动战略，中原城市群将从原有的9个中心城市扩展到18个中心城市。意见中特别指出，要“提升郑州的全国区域性中心城市地位”。

　　河南大学经济学院院长耿明斋认为，在这18个中心城市中，仍然应该有不同的城市层级。在不同层级城市的建设中，龙头城市仍最受关注。

　　“郑州现在的首位度还比较低，目前看来在做大做强方面发展比较现实的是郑州新区的建设。”河南省科学院副院长张占仓说。

　　目前，郑州新区包括郑东新区、经济技术开发区、白沙组团、九龙组团、航空港区等。河南省赋予郑州新区省辖市级和部分省直部门经济管理权限，拥有厅级行政地位。

　　“十二五”期间，郑州新区将完成龙湖地区、龙子湖高校区和白沙职教园区开发建设，加快郑州东站综合交通枢纽、航空港交通枢纽和郑州综合保税区建设,促进郑州国际物流中心形成规模。

　　在建设郑州新区的同时，郑州市还将向周边几个城市进行拓展。

　　向东实施郑汴新区规划，2015年郑汴一体化区域城镇人口超过600万人，2020年达到800万—1000万人。同时，加快建设郑汴洛城市工业走廊，提升产业集聚水平。

　　同时，郑州将加快与开封、许昌、新乡、焦作、洛阳市的发展对接，形成郑州都市圈。

　　河南省还提出“组团式、集群化”发展理念，形成以中心城市为核心、周边小城市和中心镇为依托的城镇集群,使省域中心城市成为区域经济文化服务中心。

　　探索土地制度破题之道

　　城镇化的推进意味着对土地空间将有更多需求。

　　不久前刚刚公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再一次明确指出，“严格保护耕地”。对于农业大省河南来说，保护耕地的要求尤为迫切。

　　“这样的困境在中西部地区比较突出。”张占仓说，“一方面经济发展落后，面临工业化、城镇化的压力，另一方面又必须坚持耕地保护。”

　　指导意见中，一方面强调城镇化必须要与土地利用总体规划以及城市(村镇)总体规划、产业发展规划达到“精准”对接，另一方面又提出，“提高城镇化发展用地保障能力。”

　　耿明斋认为，解决城镇化发展所需空间的问题，根本上还是需要从土地制度上入手。

　　“理论上讲，城镇化的推广本身应该是可以节约用地的，但制度环节上问题使整个过程没有理顺。”耿明斋说。

　　在土地制度方面，指导意见在两个方面提出了制度上的探索。

　　一方面是鼓励各地结合自身实际探索土地流转途径和方式，支持在县域内开展农村集体经营性建设用地使用权流转和建设用地整理结余指标交易试点，加快建立城乡统一的土地市场。

　　另一方面是实行“三挂钩”制度，即实施城乡建设用地增减与吸纳农村人口规模挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口规模挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量挂钩。

　　指导意见还提出，建立激励约束机制，盘活闲置土地和低效使用土地，充分挖掘存量土地潜力，解决城乡建设用地指标不足问题。

　　户籍制度长期以来被认为是制约城镇化发展的瓶颈。指导意见指出，对农村居民整户转为城市居民的，允许其在一定时期内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，允许一定期限内保留农村社保。鼓励进城农民将土地承包经营权、宅基地采取转包、租赁、互换、转让等方式进行流转。

　　与此类似的试验已在多个地方展开，争议不断。张占仓指出，问题的最终解决，还是需要国家层面的制度变革。